Artículo de opinión sobre Infraestructuras y Transportes

Paco Segura -Ecologistas en Acción (Madrid).

El Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte.
Un proyecto despilfarrador y antiecológico

A finales del año pasado se presentó el borrador del Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT), que delimita las inversiones en esta materia hasta 2020. Se trata de un proyecto que tendrá enormes repercusiones sobre el medio ambiente y el territorio. A él se destina casi un cuarto de billón de euros, cuya mayor parte se van a dedicar, desde los primeros momentos, a la construcción de autovías y trenes de alta velocidad.

El Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte 2005-2020 (PEIT) aborda la planificación del conjunto de las actuaciones en materia de infraestructuras y transportes que son competencia del Ministerio de Fomento. Pero antes de definir esta planificación, hace un diagnóstico sobre el transporte en el Estado español. Este análisis es en gran medida coincidente con el que venimos señalando desde los grupos ecologistas que abordamos estos temas.
Efectivamente, el diagnóstico previo destaca que la demanda de transporte aumenta a un ritmo frenético; que, hoy por hoy, apenas se utiliza ningún mecanismo para poner coto a esta tendencia; y que nuestro sistema de transporte está muy sesgado hacia la carretera. Esta situación, como es sabido, tiene consecuencias muy graves en términos de emisiones de CO2, de contaminación del aire, de ruido, de ocupación del territorio, etc.
Pero, tras esta coincidencia inicial, las diferencias se hacen insalvables en cuanto se concretan las medidas diseñadas para llevar a la práctica el plan. Efectivamente, el PEIT apuesta por una programación temporal que supondrá durante los primeros años (2005-2008) un proceso intenso de construcción de nuevas infraestructuras de alta capacidad. Después seguirán unos años de transición, que culminarán, a partir de 2013, con una serie de medidas para tratar de reconducir el transporte hacia la sostenibilidad: fomento de la intermodalidad, realización de planes de movilidad sostenible, inclusión de los costes reales en cada medio de transporte, etc.
Es decir, se plantea una estrategia que pretende primero construir un gran número de infraestructuras para luego reparar los daños de estas obras, si bien partiendo de una situación mucho peor. Los planes son de un calibre inusitado: 6.000 kilómetros de nuevas autovías y autopistas y 9.000 kilómetros de líneas de alta velocidad ferroviaria, que por sí solos acapararán el 45% de las inversiones.
El presupuesto dedicado a estas nuevas infraestructuras es de una magnitud desmesurada: 241.392 millones de euros (más de 40 billones de pesetas). Si preferimos los términos relativos, estamos hablando de 1 millón de pesetas por ciudadano, o bien de 7.300 millones de pesetas diarios desde mediados de 2005 hasta que termine 2020. Cuesta siquiera imaginar la enorme cantidad de proyectos de mucha mayor rentabilidad social que se podrían hacer con una parte de estos recursos.
Ante tamaña tajada no sorprende que la CEOE y la SEOPAN ([i]) hayan manifestando claramente «su satisfacción por la elaboración del PEIT y la tranquilidad que la futura aprobación de este plan en las Cortes Generales va a suponer para el mundo empresarial en general y para las empresas constructoras en particular» ([ii]). Como tampoco causa extrañeza que el presidente de la SEOPAN se deshaga en halagos, cuando habla de «la brillante gestión de la ministra de Fomento en relación con el “método alemán” [un sistema por el que se paga a las constructoras una vez terminada la obra]» o de su «diligencia digna de encomio» para poner en marcha el PEIT.
Con la programación temporal prevista, las incertidumbres que se ciernen sobre las medidas que se tendrán que poner en marcha a partir de 2013 son enormes. Precisamente estas medidas son las que los grupos ecologistas llevamos pidiendo desde hace tiempo –fomento de la intermodalidad, promoción de los medios no motorizados, etc.–; pero lo cierto es que tienen muchas posibilidades de quedarse en el tintero.

Objetivos inútiles

El PEIT plantea una serie de objetivos ambientales. Pero, tras un análisis detallado de las medidas propuestas, es claro no sólo que se incumplirán la mayor parte de estos objetivos, sino que en muchos casos nos colocaremos en una situación más negativa que la actual.
Así, en cuanto a la fragmentación de los ecosistemas, se pretende identificar los “ámbitos territoriales sensibles” particularmente frágiles a los impactos del transporte en 2008, y elaborar programas específicos de actuación a partir de 2012, una vez que se hayan construido casi todas las infraestructuras lineales de alta capacidad previstas. De este modo, el PEIT, tal y como está diseñado, tendrá un impacto enorme sobre la Red Natura 2000, pues afectará a 327 de los espacios protegidos incluidos en ella ([iii]).
En cuanto a los contaminantes atmosféricos, el plan se plantea metas como la «disminución en un 50% de las superaciones actuales de los niveles límite de calidad del aire en ciudades (2010)». Es decir, que para ese año se debe infringir la ley en un 50% menos de lo que se hace en la actualidad. Poco hay que decir de un objetivo que no se plantee un cumplimiento a rajatabla de la legalidad, sobre todo cuando se trata de la salud de las personas.
Pero quizá el objetivo más relevante en lo ambiental es el que tiene que ver con las emisiones de CO2. El plan pretende la «estabilización de las emisiones del transporte en el período 2005-2007 y la disminución de las emisiones en 2012 hasta los niveles de 1998». Pero la realidad es que en 1998 había en España 9.649 kilómetros de autovías y autopistas, mientras que para 2012, con los 6.000 nuevos kilómetros planeados, se alcanzarán los 17.450.
Si recordamos que el transporte causa el 23% de las emisiones de gases de efecto invernadero en España, que la carretera es responsable del 90% de estas emisiones, y que a causa del incremento de la potencia de los vehículos y de su mayor uso no cesan de crecer estas emisiones a mayor ritmo que en ningún otro sector, resulta fácil darse cuenta de hasta qué punto se incumplirán los tímidos objetivos planteados.
Este crecimiento de emisiones del transporte hará prácticamente imposible que cumplamos nuestros compromisos con el Protocolo de Kioto. Y esto no lo decimos sólo los ecologistas: el Informe de Sostenibilidad Ambiental (ISA), que acompaña al PEIT, deja claro también este relevante incumplimiento ([iv]). Esta cuestión, por sí sola, debería ser suficiente como para replantearse todo el PEIT en su configuración actual.

Autovías y AVE para todos

Las directrices que el PEIT plantea de manera específica para carreteras consagran una programación de actividades orientada, en primer lugar, a la terminación de la denominada Red Básica de Altas Prestaciones, y pospone a una segunda fase, a medio plazo, las actuaciones de mejora de la calidad de la red convencional.
La indefinición en el PEIT de lo que se entiende por carretera de altas prestaciones se salva con las declaraciones inequívocas de la ministra y los comunicados que el Ministerio de Fomento ha venido haciendo desde la presentación del borrador del PEIT, a finales de 2004. La información es concluyente: se construirán 6.000 kilómetros nuevos de autovías. En la partida de carreteras, estas vías de gran capacidad absorberán un 49,4% del presupuesto.
Sería difícil encontrar una medida más contradictoria con la sostenibilidad del transporte que la brutal ampliación de la red viaria prevista. El ISA habla de una situación «abrumadoramente negativa para los valores ambientales del sistema de transporte» causada en primer lugar por el «intenso proceso inversor en infraestructuras viales que han fomentado un uso indiscriminado del vehículo privado con todas sus consecuencias ambientales negativas» ([v]).
Esto es así, entre otros, por los motivos siguientes: el español es el Estado europeo con más kilómetros de autovías y autopistas en relación con su población y al número de vehículos ([vi]); la mayor parte de las autovías están previstas en itinerarios que no llegan ni a los 5.000 vehículos diarios, cuando hasta el PEIT considera razonable desdoblar una carretera sólo si tiene más de 10.000 vehículos al día; como ya se ha señalado, la construcción de las nuevas autovías impedirá el cumplimiento de la mayor parte de los objetivos ambientales del plan y, en particular, del cumplimiento del Protocolo de Kioto.
En cuanto al ferrocarril, el PEIT parte de un criterio que consideramos positivo: convertir al ferrocarril en el elemento central para la articulación de los servicios intermodales de transporte. Pero, dicho esto, la forma de llevarlo a la práctica en los primeros años se asemeja mucho a la que se ha seguido en las últimas legislaturas, lo que ha supuesto una importante construcción de líneas de alta velocidad ferroviaria, exclusivas para viajeros, en detrimento de la mayor parte de la red ferroviaria, que se encuentra en un estado lamentable.
Al igual que ocurre con las carreteras, hay una importante indefinición cuando se habla de la red de “altas prestaciones”, y existe el temor de que bajo esta denominación se enmascare, una vez más, el dar prioridad a la inversión y los esfuerzos en las líneas de alta velocidad, que tan escasa rentabilidad social han tenido y tantos impactos ambientales han producido. El PEIT piensa multiplicar por diez la red de altas prestaciones, que pasará de los 1.031 kilómetros actuales a 10.000. Del presupuesto destinado al ferrocarril –casi la mitad de la totalidad del PEIT–, el 75,5% se dedica a estos 9.000 kilómetros de vías.

Expectativas frustradas

Muchas personas confiábamos en que el PEIT, por la forma en la que se empezó a elaborar, que recogía los argumentos de buena parte de los sectores sociales con interés en temas de transporte, iba a dar como resultado un plan más ajustado a las necesidades reales de la sociedad y a los retos ambientales pendientes de resolver. Sin embargo, el borrador presentado es tremendamente decepcionante, pues en muchos casos supone un empeoramiento con respecto a la época Cascos en cuanto al ritmo de construcción de aquellas infraestructuras más negativas desde un punto de vista ambiental, social, territorial y económico.
Pensamos que el PEIT debería concentrar las inversiones de infraestructuras en los modos de mejorar la situación medioambiental, estableciendo una moratoria para el resto de ellas que sólo podría soslayarse de forma muy justificada y, en todo caso, individualizada en casos muy concretos.
Esto supondría el abandono de muchos proyectos en marcha. Cada proyecto debe ser reevaluado en función de los objetivos y fines del PEIT. Y no cabe argüir la existencia de compromisos previos para justificar este continuismo: si hay voluntad política, muchas cosas se pueden cambiar. Así, se modificó la ley del PHN para abandonar el Trasvase del Ebro o, en otro ámbito, se trajeron las tropas de Iraq a pesar del compromiso previo del Gobierno de Aznar.
Esta moratoria tampoco hay que verla como un freno al desarrollo económico, como demagógicamente se plantea en muchas ocasiones. En este sentido, conviene recordar lo ocurrido en Reino Unido, donde los informes realizados por SACTRA (7), el grupo de expertos que asesora al Gobierno británico, llevaron a éste a reducir, a finales de los noventa, sus planes de construir 500 nuevas carreteras, limitándolas a 37, además de aprobar la Road Traffic Reduction Act.
Al mismo tiempo, es preciso poner en marcha cuanto antes las medidas ambientales que propone el propio PEIT, que relega a una segunda fase: fomento de la intermodalidad, realización de planes de movilidad sostenible, gestión de la demanda, aumento de la regulación, hacer que los precios de cada transporte reflejen los impactos que ocasiona, promoción de los desplazamientos urbanos a pie y en bicicleta, etc.
En particular, es necesario que se fijen nuevos criterios que, de manera estricta, establezcan los umbrales de rentabilidad social para las nuevas infraestructuras. Y las medidas, en coordinación con otras administraciones, deben dirigirse a la reducción de las necesidades de transporte y a la estabilización, y posterior disminución, del volumen de tráfico motorizado actual.
En definitiva, el PEIT debería replantearse de forma radical con el fin de evitar todas las sangrantes contradicciones, carencias y problemas señalados. Necesitamos, y de forma urgente, un plan que realmente acometa desde el principio una regulación y gestión del transporte y que lo conduzca por la senda de la sostenibilidad y de la equidad social.

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([1]) Asociación de empresas constructoras de ámbito nacional. Entre sus miembros destacan ACS, CORSAN-CORVIAM, Dragados, Ferrovial, FCC, NECSO, SACYR, etc.
(2) Enrique de Aldama (presidente de SEOPAN y vicepresidente de la CEOE) “La infraestructura del transporte en 2005”, El País, 12 de febrero de 2005.
(3) Según el análisis realizado por SEO/Birdlife.
(4) «Se han calculado los niveles de emisión de contaminantes por los diferentes modos de transporte y se ha visto que la reducción de emisiones a esos niveles no permitirá cumplir con los objetivos del Protocolo de Kioto en el escenario PEIT», ISA, pág. 85.
(5) ISA, pág. 66.
(6) Bárcena, J. y Segura, P.: “El mito de las infraestructuras”, El Ecologista, nº 30, págs. 50-54.
(7) SACTRA: Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessmen.