Los caminos públicos municipales

Artículo de opinión.
de
Hilario Villalvilla Asenjo, Ecologistas en Acción de Madrid.

Ecologistas en Acción lleva años trabajando en la temática caminera, aunque bien es cierto que hemos centrado gran parte de nuestro trabajo y esfuerzos en unos caminos públicos singulares como son las vías pecuarias. El resto de caminos públicos, sobre todo los que son competencia de los municipios, los hemos trabajado menos aunque ahí están los compañeros de Córdoba (Andalucía) y Puertollano (Castilla), por poner dos ejemplos significativos, que muestran una actividad intensa en su defensa.

Este artículo tiene como objetivo ofrecer a los grupos de Ecologistas en Acción, y a los que no forman parte de nuestra federación, información acerca de la normativa y herramientas estratégicas para la defensa de los caminos públicos municipales.

Normativa relativa a los caminos públicos
En relación a la normativa relativa a los caminos públicos vamos a ir desentrañando de quién son las competencias en esta materia, al objeto de acotar el ente administrativo con el que nos vamos a tener que ver las caras. En primer lugar hay que señalar que la mayor parte de los estatutos de autonomía de las Comunidades y Ciudades Autónomas del Estado, en el título relativo a las competencias, hacen mención expresa a los caminos públicos, estableciendo que esta materia es competencia exclusiva de cada Comunidad Autónoma siempre y cuando el itinerario de los mismos discurra de forma íntegra por su territorio.

En segundo lugar advertir que el Estado español puede ser titular de caminos públicos, muy pocos: los que puedan existir en el dominio público marítimo-terrestre, los que se encuentren en manos del Patrimonio del Estado y los que forman parte del Patrimonio Nacional. Estos últimos constituyen, junto con otros inmuebles, bienes de titularidad del Estado afectados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia, para el ejercicio de la alta representación que la constitución y las leyes les atribuyen (Ley 23/19982, de 16 de junio, Reguladora del Patrimonio Nacional). También se encuentra en vigor la Ley 12/03/1942, de reparación de caminos en los Reales Sitios de Aranjuez, El Pardo, San Ildefonso y San Lorenzo de El Escorial, que puede estar obsoleta aunque no ha sido derogada.

En tercer lugar no olvidemos que algunos estatutos de autonomía establecen la posibilidad de transferir competencias en materia de caminos a los Entes Locales de su ámbito territorial (Diputaciones, Conselh, Consells, Cabildos Insulares, etc.). En ocasiones las Comunidades Autónomas aprueban normas específicas de caminos públicos, caso de la Ley 12/2001, de 15 de noviembre de caminos públicos de Extremadura, repartiendo la titularidad de éstos entre Diputaciones Provinciales (red primaria), Ayuntamientos (red secundaria) o la propia Comunidad (red de pistas forestales). Tampoco debemos olvidar que las leyes reguladoras de carreteras de algunas CC.AA. contienen definición en positivo del concepto camino (establecen la diferencia entre carreteras y caminos), caso de Asturies, Castilla-La Mancha, País Valenciano, Aragón, Extremadura y Navarra. Y, por último, puede ocurrir que las Comunidades Autónomas elaboren normas de protección de un único camino, y adscriban su competencia a un Ente Local, caso de la Ley 13/2000, de 21 de diciembre, del “Camí de Cavalls” de Menorca, que lo adscribe al Consell Insular de Menorca.

Pese a lo relatado hasta ahora tenemos que tener en cuenta que la inmensa mayoría de los caminos públicos entran en la esfera competencial de los Entes Locales base, las corporaciones locales, son pocos los caminos de competencia autonómica o de los Entes Locales de rango superior, por lo cual tenemos que conocer varios textos articulados clave: Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local; el RDL 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local; el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RD 1372/1986, de 13 de junio); y la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales. No olvidemos que el entramado institucional generado por el hecho autonómico provoca que las Comunidades Autónomas puedan tener normas de régimen local propias, por lo que tenemos que estar atentos a ellas.

Centrándonos ya en los caminos públicos municipales hay que señalar que el artículo 25.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local establece que los municipios ejercerán competencias sobre “conservación de caminos y vías públicas”, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. El concepto conservación hay que entenderlo en un sentido amplio: creación, inventario, afectación y desafectación, deslinde, ampliación, señalización, conservación, regulación de usos, vigilancia, disciplina y recuperación, a fin de que se garantice el uso o servicio público del camino. Queda en manos de los Entes Locales de rango superior (Diputaciones/Conselh/Consells/Cabildos, etc.) la posibilidad de llevar a cabo planes de obras y servicios para la mejora de los caminos locales de los Ayuntamientos. También las autoridades autonómicas en materia de agricultura, ganadería y desarrollo rural, establecen convenios de colaboración con los Ayuntamientos para mejorar sus caminos.

No olvidemos que los caminos públicos de los Ayuntamientos pueden ser de varios tipos: de dominio público, patrimoniales afectos a un uso o servicio público, patrimoniales no afectos a un uso o servicio público y servidumbres públicas de paso. El primer tipo goza del triple blindaje del dominio público (imprescriptibles, inembargables e inalienables), los del segundo tipo tan sólo gozan del blindaje de la inembargabilidad y las otras dos tipologías carecen de blindaje alguno.

Herramientas estratégicas para la defensa de los caminos públicos de los Ayuntamientos
Los caminos públicos de los Ayuntamientos son objeto de asaltos, saqueos y cortes por toda una legión de ladronzuelos, por lo que es importante que para que un municipio pueda gestionar adecuadamente su sistema de caminos públicos y recuperar los usurpados, cuente con varias herramientas de carácter estratégico (inventario de caminos, deslinde, regulación en el instrumento de planeamiento general y Ordenanzas de Caminos) e incluya los caminos de su competencia en el Registro de la Propiedad y Catastro Inmobiliario (dos potentes herramientas que facilitan la prueba de la titularidad municipal de los caminos públicos). Pasemos revista a cada una de estas herramientas.

El Inventario de Caminos
En general, los Ayuntamientos carecen de una de las herramientas clave para la defensa de los caminos, el inventario, o si los tienen no están puestos al día, aún estando obligados a ello en base al artículo 86 del RDL 781/1986, de 18 de abril (Texto Refundido disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local), en donde se establece que “las Entidades Locales están obligadas a formar inventario valorado de todos los bienes y derechos que le pertenecen, del que se remitirá copia a las Administraciones del Estado y de la Comunidad Autónoma y se rectificará anualmente, comprobándose siempre que se renueve la Corporación”.

Por tanto, una primera tarea que urge en nuestro trabajo en defensa de los caminos municipales es pedir a los Ayuntamientos que elaboren los inventarios de caminos públicos (de dominio público y patrimoniales) y servidumbres de paso (derechos reales), ya que en algunas ocasiones los municipios crean caminos de uso o servicio público sobre terrenos privados (servidumbres de paso).

Deslinde
Una vez que tenemos el Inventario de Caminos aprobado el segundo aspecto clave es el deslinde, que consiste en establecer la separación entre los caminos municipales y las propiedades colindantes (públicas y privadas). El deslinde forma parte de la potestad municipal de defensa y conservación de los caminos públicos, aplicándose tanto a los de carácter demanial como a los patrimoniales. Por tanto, una segunda tarea a desarrollar es nuestros municipios es animar a los Ayuntamientos a que ejecuten los deslindes de los caminos inventariados.

Registro de la propiedad
Una de las características de la que gozan los bienes de dominio público (caso de los caminos de dominio público) es el del privilegio de publicidad posesoria, que implica que el titular del bien demanial no necesita utilizar el sistema de garantías inherentes al Registro de la Propiedad por hallarse protegido por ser un bien de dominio público. De hecho, y hasta la reforma de 1998, el artículo 5 del Reglamento Hipotecario (Decreto de 14/02/1947) exceptuaba de la inscripción registral a estos bienes. Esta situación implica que contra estos bienes no pueden operar las protecciones registrales de bienes inmuebles que se encuentran inscritos por sí solos. Esta excepción no significaba que por voluntad del titular no pudieran inscribirse en el Registro, sino todo lo contrario. La práctica ha demostrado que lo que se suponía un privilegio se ha convertido en un peligro para la integridad de los caminos públicos, debido al gran número de expertos en robar la propiedad pública del suelo que existen, máxime cuando el artículo 38 de la Ley Hipotecaria establece que a todos los efectos legales se presume que quien tenga inscrito el dominio de los inmuebles (un camino es un inmueble) o derechos reales (servidumbre de paso), tiene la posesión del mismo.

De ahí que sea fundamental inscribir los caminos públicos (de dominio público, patrimoniales y servidumbres de paso) en el Registro de la Propiedad (registro de derechos que depende del Ministerio de Justicia), único que tiene efectos de fe pública respecto de la titularidad y derechos reales sobre bienes inmuebles, acreditando la posesión pública de un camino. En este sentido, y para el caso específico de los caminos de dominio público, la inscripción se ve favorecida por la nueva redacción dada al artículo 5 del Reglamento Hipotecario (RD 1867/1998, de 4 de septiembre), en donde se establece que “Los bienes de dominio público también podrán ser objeto de inscripción, conforme a su legislación especial”.

Catastro Inmobiliario
Otra de las fuentes en donde podemos comprobar si un camino es de un municipio es el Catastro Inmobiliario, que constituye un registro administrativo de bienes inmuebles dependiente del Ministerio de Hacienda como competencia exclusiva del Estado español (RDL 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el “Texto refundido de la ley del Catastro Inmobiliario”), salvo el caso de Navarra y País Vasco que poseen competencias en esta materia y, por tanto, catastros propios.

En el Catastro Inmobiliario se describen los bienes inmuebles (caso de los caminos) a través de sus características físicas, económicas y jurídicas, entre las que se encuentra la localización y referencia catastral, la superficie, la representación gráfica y el titular catastral. Uno de los Titulares Catastrales son los Ayuntamientos, que tienen el deber de colaborar con el Catastro Inmobiliario, suministrándole cuantos datos, informes o antecedentes resulten precisos para su gestión, bien sea con carácter general, bien a requerimiento de los órganos competentes de aquél conforme a lo reglamentariamente establecido. Además, la incorporación de los bienes inmuebles en el Catastro Inmobiliario (caso de los caminos), así como de las alteraciones de sus características, es obligatoria y podrá extenderse a la modificación de cuantos datos sean necesarios para que la descripción catastral de los inmuebles afectados concuerde con la realidad.
Por tanto, una vez que un Ayuntamiento tenga aprobado el Inventario de Caminos (y si se encuentran deslindados mejor), es fundamental que lo haga llegar a la Gerencia Territorial del Catastro de su provincia. No obstante lo anterior, las Gerencias Territoriales del Catastro, cuando proceden a renovar el mismo, solicitan a las municipalidades información gráfica y documental de sus bienes, entre ellos los caminos. Tengamos en cuenta que los datos contenidos en el Catastro Inmobiliario, y a los solos efectos catastrales, salvo prueba en contrario, y sin perjuicio del Registro de la Propiedad, cuyos pronunciamientos jurídicos prevalecerán, se presumen ciertos. Además, el Catastro posee series históricas de cartografía y datos que nos pueden ayudar a demostrar la titularidad municipal de los caminos.

El instrumento de planeamiento general
Los instrumentos de planeamiento generales (Plan General o equivalente) pueden actuar como prueba de la titularidad pública de los caminos, para ello es necesario que éstos aparezcan en el instrumento de planeamiento con alguna categoría de clasificación: suelo no urbanizable de protección o sistema general, y su correspondiente normativa reguladora. Si el Ayuntamiento posee Inventario de Caminos, y éstos se incorporan a la clasificación del suelo del instrumento de planeamiento, la prueba de la titularidad se encuentra reforzada. Aprovechando esta herramienta urbanística también se puede regular los caminos privados (los situados en propiedad privada) para alcanzar determinadas finalidades de interés general.

Ordenanzas municipales
Una última y potente arma de conservación de los caminos públicos la constituyen las Ordenanzas Municipales. En la práctica no todos los municipios poseen Ordenanzas Municipales de Caminos y los que las tienen se centran en aspectos específicos no atendiendo a la totalidad del tema. Lo deseable es que consigamos que nuestro municipio posea una ordenanza integral que abarque a los caminos públicos y privados del municipio y regule toda la casuística de éstos:
Caminos públicos: planificación, construcción, conservación, financiación, explotación, defensa, protección, garantía de uso público, regulación de usos (especialmente por vehículos a motor), derechos de uso y edificación de los propietarios colindantes con los caminos públicos, al objeto de garantizar la anchura y delimitación de los caminos, etc.
Caminos privados: apertura de caminos, ampliación, adecuación o modificación, mantenimiento y limpieza de caminos, control de propaganda visible desde la vía pública, etc.